S1.我国城市化快速发展与城市基础设施建设滞后的矛盾

随着经济的快速发展，我国城市化水平也在不断提高。进入21世纪以来，我国城镇化以年均1%以上的速度向前推进，这无疑为我国现代化建设奠定了重要基础。目前，我国城镇化水平为30%，城镇人口http://www.zhucesz.com/亿。

预计2020年城镇化水平达到45%，全国人口14亿，城镇人口增加到http://www.zhucesz.com/亿；

到2050年城镇化水平达到60%，全国人口16%

全国城镇人口增加到http://www.zhucesz.com/亿。随着城市化水平的提高，对城市基础设施建设的需求更加迫切。但由于不少地方基础设施建设投资大幅领先于地方财政增速，财政不堪重负。基础设施建设也难以为继，滞后于城市发展需要，制约了城市化进程。城市化带来的一系列城市病，使我国经济建设陷入困境。为缓解困局，各级地方政府不断探索解困之道，如组建城市基础设施建设投资公司，引入民间资本，通过BOT、TOT、PPP等项目融资方式运营城市等。

城投公司，这个诞生于上世纪90年代的城市管理平台，解决了城市基础设施的诸多瓶颈，未来将在中国城市化进程中继续发挥不可替代的作用。

二、城投公司运营模式概述

无论是新城的建设，还是老城的改造扩建，都需要政府加大投资管理的力度。按照传统观点，我国不少地方实行政府投资运营模式，即政府作为投资主体，进行城市供排水、桥梁、高速公路、管网、污水处理厂等建设。和

并且主要沿袭计划经济的运行模式，行政手段由政府各部门分散管理和投资，不利于城市的集约化建设和有限城市建设资源的高效利用，也不利于城市的整体规划和建设。有鉴于此，从

20世纪90年代以来，为适应市场经济条件下城市建设快速发展的需要，我国许多大中城市相继成立了政府投资公司，即城市基础设施建设投资公司。

城投公司的主要职能是：负责政府投资项目的管理；负责政府资产的管理和运营；作为政府融资的载体，为政府投资项目融资提供服务；充分发挥资本运营功能，实现国有资产做大和资产保值增值。城投公司的成立使城市建设投融资告别单纯的政府行为，“政府引导、社会参与、市场运作”的投融资格局初步形成。在这种模式下，许多城市的基础设施建设和运营效率大幅提升，城市建设资金瓶颈制约得到有效缓解，加速了城市化进程。

三、城投公司发展现状

城投公司作为政府管理城市的主体，适应了市场经济条件下城市建设快速发展的需要。在开放投资领域和资金融通方面发挥了重要作用。但由于运行时间的不同和市场化运作程度的不同，我国城投公司的发展步伐各不相同。一些公司建立了多元化融资体系和现代公司治理结构，进入良性循环。例如，上海等发达城市的城投公司已经开始资本化。而另一部分城投公司仍然隶属于政府部门，围绕政府职能运行，没有建立起独立的公司治理机制。具体表现如下：

1.城投公司政府色彩浓厚

城投公司成立之初，一些地方政府特别是落后地区仍无法摆脱计划经济管理模式的束缚，仍习惯于直接参与城市经营活动，重建设、轻运营、轻管理、轻监督。项目审批环节多、耗时长。城投公司是我国城市建设投融资体制改革的产物。它以政府授权管理城建资产，促进城建资产保值增值。城投公司大多以国有独资公司形式成立，注册资本由政府划拨，资本所有权归国资委。成立之初，有的是企业

编制，有的用于企业管理，有的用于代理或代理代管。由此，不少城投公司成为地方政府的子公司。收支由地方政府管理，没有自主权。在这种格局下，一方面城建项目过于依赖财政投入，另一方面财政投入的资金无人监管，使用单位资金投入效益主动性差，没有能够进行资金流动的循环投资体系，阻碍了市场体系的培育和发展。

2.资金筹集渠道单一，流通周转不灵

城投公司资金主要包括政府投资（如土地出让金、

中央政府债券向地方转移支付、政府转移支付和补助）、政策性银行贷款、商业银行贷款、股票融资等，在政府财力有限的情况下，主要依靠银行中长期贷款。长期以来，城投公司资本运作效率低下，影响了银行贷款的积极性。而且，由于各家商业银行正处于体制转轨时期，对各项贷款更加谨慎。同时，地方政府无法发债，很多城投公司未能形成良性的资金循环机制，导致一些运营不善的城投公司濒临破产。

城市基础设施建设投资公司面临的

困难和解决办法

一

付庆红摄

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头子轮滩投资论坛

京基经济HIJIAO

2007年第2期

透视70

S3.城市基础设施建设和管理效率低下

由于地方政府缺乏城市建设运营经验，城市规划设计滞后，再加上以计划经济思维运营城市的弊端，城市基础设施建设很难跟上城市化的步伐。所谓3分建设，7分管理，但从现实情况看，恰恰相反。有的地方甚至没有做到3分管理。因此，存量资产不能得到有效利用，不能发挥其再融资功能。还有

缩短了大量城市基础设施的使用寿命，增加了城投公司的负担。

4.城投公司的解困之道1。政府引导，

社会参与、市场运作城投公司的成立，使城市建设投融资告别单纯的政府行为，向“政府引导、社会参与、市场运作”的方向发展。但由于我国资本市场发展尚处于初级阶段，不少地方政府仍是城建投资主体，财政压力较大，政府债务风险日益增加。为建立健康的城市运营市场化环境，为城投公司创造良好的发展环境，减少政府行政色彩，减少政府干预，避免新的政企分离，让其成为城市运营的真正主体，按照市场规律运作，提高运营效率，实现投入-产出-再投入-更高产出的良性循环，符合我国公共财政建设的需要。此外，加快城投公司自身建设，精准定位。目前，城投公司大多为国有独资公司，资本所有权归国资委。因此，应当接受国资委的监督管理。对于股份制城投公司，则按照股份公司治理模式运作。城投公司要充分发挥国有经济的引导作用，通过合作、合资等方式吸引外资和社会资本进入城市建设领域，承担城市路桥收费改革、城市公用事业改革等城市建设领域各项改革的经济责任，此外，通过市场化运营模式运营城市，促进城市基础设施建设可持续发展。

2.拓宽资金准入，使城投公司成立

走出经济困境

目前，多地城投公司对地方政府

对政府的依赖性高，在财力有限的情况下，财政难以满足城投公司城市建设的需要。但通过政策性银行融资难以预测，资金经层层拨付后到达城投公司的时间更是难以预测，影响了城投公司的预算安排。对于大部分没有实现资金良性循环的城投公司来说，在高负债经营的情况下，很难从银行融资。因此，必须延长