如何衡量行政审批是否可诉?最高法院的案件有详细说明。

引言:政府机构实施的行政行为，根据是针对社会管理事务还是针对主体自身的内部管理事务，可以分为内部行政行为和外部行政行为。简而言之，内部行政行为指导公权力与公权力的关系，外部行政行为指导公权力与私权利的关系。而具体到政府部门的行政审批行为，是行政机关按照法律法规赋予所属单位的职责进行监督管理的行为。原则上是用来指导上下级政府部门之间的公权力关系，属于内部行政行为。但也不乏观点认为，部分行政审批涉及的具体事项可能超出某一特定组织或行政部门成员的权益实际效力，即批准行为产生的有效性和行政组织外部的特定组织或人员，然后影响该组织或人员的实际权益的这一部分，使这种行政批准成为外部的行政行为。笔者将通过最高人民法院和其他法院的案例，对行政批准的可诉性审查标准进行简要梳理，以期为同行和广大被征收人提起行政批准诉讼提供一些参考。

一审、二审先例:以行政批准是程序性、分阶段的行政行为为由予以驳回

在行政实践中，行政机关要实施某一项目，通常会采取若干行政行为。例如，在征地补偿安置过程中，政府需要进行征地公告、征地补偿安置登记、征地补偿安置方案的制定、公告和听证、以及征地补偿安置方案的批复，确保最终补偿安置方案程序的合法性。为了形成一个法律程序链，一些行政行为可能需要跨部门、跨级别、跨地区的多个行政机关共同实施。行政审批通常被认为是最典型的跨层次、分阶段的程序性行政行为。

在一审法院和二审法院的许多案件中，这种权力和义务通常被视为行政程序链中连续流动的中间过程不影响行政相对人的权利义务，该行政行为是不成熟的拒绝理由。例如,在土地管理行政秩序的武汉国土局、规划局((2015)00517号武汉中航中软)7人,包括吴、肖和史,最高的法律认为:“批准和应答参与此案的阶段性行政行为,这只是有关行政机关拆迁许可行政行为的最终阶段。对范等7人的权利义务没有明确影响，行为不成熟”。

最高法院再审案件:行政批准的实质与形式上外部化

行政答复的外部化会对行政相对人产生实际影响，也会对行政答复是否符合可诉性标准产生实际影响。行政答复的外部化标准按其性质可分为实质外部化和形式外部化。实质性外部化是指行政答复的发布和实施对行政相对人的权利义务产生实际影响。形式外部化，广义上是指行政相对人通过一定的渠道获取和了解行政答复的内容，严格意义上是指行政答复的公告。

最高法院一般认为，行政批准必须同时满足实体外部化和形式外部化，才能产生内部行政行为的外部化效应，从而满足可诉性的要求。比如河南九像贸易有限公司。与国家工商行政管理总局商标办公室行政批准纠纷再审案件(no。2(2013)提词)，最高法院在再审提审后认为“上级行政机关向下级请示内部批准作为具体行政行为的可诉性取决于两个因素:一是批准是否通过一定渠道外部化;答复是否直接影响当事人的权益……鉴于批文通过一定渠道公开，在客观上直接影响行政相对人的权益。因此，法院认为所涉及的行政答辩状具有可诉性条件，责令一审法院继续审理。例如，在陈谋柱和陈谋雄的土地行政再审案件(2017年)中，最高法杭申8918)，最高法该法还承认，一审法院的答辩状不是内部文本，而是外部法律效力。

最高法院再审案件:行政复议终审不予受理

根据《行政复议法》第三十条第二款的规定:“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区域的划定、调整或者对土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿产、水、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为终局决定。”《行政诉讼法》第十三条规定:“公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼，人民法院不予受理:(四)法律规定应当由行政机关最终决定的行政行为。”最高人民法院通常将本条规定的“行政最终裁决”解释为:(1)国务院或者省级人民政府关于勘界的决定，(二)省级人民政府依照上述决定确定自然资源所有权或者使用权的行政复议决定。将上述两起案件确定为政府最终裁决，排除了司法行为对此类案件的干预。不难理解，土地征收和行政区划划界属于国家行为，政府对司法行为具有专有权，不应受司法行为的干扰或尽量减少司法行为的干扰。这一点反映在许多文件中，即由最高人民法院决定土地征用批准是否具有可诉性。

例如，在广西壮族自治区人民政府李牟勇、陈牟利等案件的行政裁决书((2015)行健字第359号)中，最高法院认为:“……原告诉讼对象为广西自治区政府桂正土壤批批准函[2013]号。43岁的行政机关依照受灾最重的,广西自治区人民政府政府提交wuxuan 2012 6批城市建设土地,和内容涉及征地,属于法律第三十条第二款规定的行政机关的最终决定。最后，对不符合公诉范围的案件，人民法院裁定不予受理。另一方面如最高人民法院在童谋分、艾谋分诉重庆市人民政府(2014)行健字第527号)行政裁决中也作出了类似裁定。

评论:应采用独立的、实质性的标准来审查行政批准的可诉性

在大力推进简政放权的今天，行政审批仍然是政府机关履行职责的重要内容。在明认为，政府机关行政答复的可诉性应当通过:(1)独立性标准:行政答复应当视为一种具体而独立的行政行为;(2)实质性标准:以行政答复的实质外部化作为行政行为外部化的标准。具体地说:

(1)行政审批的独立性标准

对下级政府机关的请示和申请给予行政批准，不仅是一种行政权，而且是上级政府机关的一种行政职责。实现最终的具体行政行为的合法性,政府权威在做出答复之前,必须认真履行审查义务,对审批事项有效和合理的研究和示范,不符合标准的审批应拒绝该应用程序,申请审批要符合审批标准，并严格按照审批事项由行政机关审批;而且不能只从审批的形式来审批被批准事项，不能“拍头决定”、“胸有成竹在胸”，最后“拍屁股离开”。将行政审批行为视为程序性、阶段性的行政行为，认定其不符合可诉性标准，无疑是将行政审批机构置于没有司法监督的国家，这也不符合“把权力放进系统的笼子”的含义。因此，按照独立性标准，行政批准被视为一种独立的、具体的行政行为，而不是行政行为的一个阶段和过程，它既是对行政权力的肯定，也是对行政义务的制约，促使行政机关慎重履行法定职责。

(2)行政审批的实质性标准

一般理论认为，内部行政行为的外部化是指行政行为超越其内部限制，对外部相对人产生实质性影响。至于行政审批行为的外部化，只能同时满足实质外部化和形式外部化的要求该标准无疑限制了行政答复的可诉性，使大量对行政相对人产生实质性影响而尚未公布的行政答复行为成为权力肆意增长的温床。行政回复没有实质性影响行政总统将不会转换为外部行政行为即使是宣布;然而,如果行政回复有实质性影响,即使它不是宣布,它不会影响实际的外部性的结果。因此，对行政审批的外部性采取实质性的审查标准，忽略或降低形式外部性的要求，更符合《行政诉讼法》的内在含义。
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